杨修家的鸿门宴，就在一派臣服祥和的氛围中结束了。关中世家虽然遭到了些惊吓，但听说李素要走了，也稍稍松了口气，怨念也消散了些。

　　他们还以为刘备是要恩威并施，让李素励精图治三板斧使完之后，就换上怀柔的鸽派京兆尹。

　　可事实上，刘备并不是很怕得罪关中门阀，他调走李素，还有很多方面的考虑。

　　一方面，固然是关中地区救灾和整顿的布局都完成了，后续只要一个温和派的京兆尹萧规曹随照着执行就可以，李素在与不在区别不大。

　　另一方面，则是跟李素的私事儿有关，因为蔡琰差不多今年十月份也要生了。

　　刘备这人还算笼络人心，会关心下属家事安排。就让李素准备准备，别误了日子，妻子产子的时候丈夫总该回家。

　　而且刘备也知道李素大灾之年长期在长安作秀比较难忍，他这人奢靡成性，该作秀的活儿秀完了，还不如回成都过奢华的日子。相比之下，倒是刘关张一贯年少时过过苦日子，还能忍受疾苦。

　　当然了，这里必须提一句，刘备刚到长安的时候，其实也不是太能重新忍受苦日子。主要是见了未央宫里那些还没被李傕残害的、装修华丽的宫室，还有那些被大长秋苗祀保护逃出宫外、没被李傕玷污的宫女，刘备就差点儿走不动道，想要“接着奏乐接着舞”。

　　不过那也就是五月份的时候稍微迷茫了一阵子，后来李素带头作秀，还借着一次机会对刘备调侃暗劝，就把刘备劝回来了。

　　李素当时是这么开玩笑的：“留侯当年，必然也是分享秦宫宫女，泡澡宴乐。”

　　刘备读书少，还老老实实问李素这事儿语出何典，李素就跟他调侃：“以今度古，想当然耳。”

　　也就李素这个身份，可以跟刘备开这种玩笑了，这是连荤段子大师简雍都没资格说的。刘备这才知道李素在讽刺，回去查了一下《史记》。

　　发现刘邦当年没见过大世面、刚进秦宫迷恋奢华宫女时，张良说的是“夫秦为无道，故沛公得至此。今始入秦，即安其乐，此所谓‘助桀为虐’。”然后刘邦就听劝没再迷恋声色。

　　刘备别的劝是听不进去的，都进了长安了你还不让他声色沉溺宫女那怎么行？

　　关键是“贪于财货好美姬”、“爱犬马玩乐不爱学习”，这不都是高祖之风嘛？刘备自从十五岁游学雒阳，一直对于自己的享乐主义是有理论基础和信仰支撑的。

　　现在看了《史记.留侯世家》这一段（高祖本纪里没写，留侯世家里有），才注意到原来高祖皇帝的贪财好色不学习，也是有一定的例外时期的，刚进长安的时候高祖就收敛了。

　　这事儿对刘备的信仰矫正很大，让他暂时扭转了自己的享乐观，也开始不玩出逃宫女，每天吃面也掺杂点橡子面，忆苦思甜模仿高祖。

　　只不过，张良当年是劝了刘邦后、张良自己也这么做。李素么就是管杀不管埋，开过玩笑把刘备劝了之后，他自己只是暂时收敛，哪天离开长安就不准备收敛了。

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　　当然，除了上述两点原因，刘备放李素回成都，还有第三方面的考虑，这事儿也是李素最近主动在跟刘备商量的：

　　那就是如何利用皇帝还在、而且地方诸侯已经形成了半割据的事实，上表劝说皇帝改制一下如今的地方官制。

　　不过这个事情因为刘备自己也不太懂内政治理，加上没有先例可循，所以暂时还没形成定论，还需要在李素走之前，抽时间仔细讨论一下。

　　所以，杨修府上的鸿门宴结束后，仅仅两天之后，处理完了最新一轮的朝议事务，刘备就把李素和荀攸二人叫到北宫，单独问话。

　　之所以找荀攸，当然是因为荀攸对于高层中枢政治还比较懂行，而且年纪资历也够，毕竟是奔四的人了，在刘备阵营里，除了老一辈的蔡邕之外，中枢文官就只有钟繇年纪比荀攸大些。

　　所以，李素调走之后，刘备是打算让荀攸接任京兆尹的，跟右扶风钟繇一起处理和平转型期间的关中内部治理。

　　荀攸也非常适合讨论地方长官改制的问题。

　　李素、荀攸到了之后，刘备也不跟他们客套，直接在书房内接见，开门见山跟荀攸介绍：“公达，伯雅劝孤说，当初的‘废史立牧’之议，虽然有平叛四方贼乱的优势，却让地方长吏事实上形成了诸侯割据，此法之利弊，最多也只能说是功过参半。

　　更何况，此议是七年前刘焉提出的，而刘焉早已在数年前被定为谋反，孤亲自平了他。如今四方贼乱只剩郭汜、韩遂、白波、黑山几家，以及异族的伪南匈奴单于、一些鲜卑酋长、南方的山越酋长。

　　尤其是黄巾余孽，只有白波黑山两支，其余袁术境内的黄邵、何仪，曹操境内的青州、臧霸，都已授首，而且数年都没有再有新的乱贼崛起。已有的几家乱贼当中，白波、郭汜、韩遂三方我们都有把握在明年有粮后，从关中出兵平灭。黑山张燕也在袁绍、吕布的进剿之下。

　　这样的形势，明着要推翻大汉的贼军已经不再是未来天下的主要威胁，天下纷争的杀戮，迟早会转到拥汉的地方诸侯之间内部。伯雅说，时移则势异，新形势下，州牧制度已经不利于大汉的进一步戡乱安定，正当以此法不合时宜、且因刘焉率先提出，而奏请陛下逐步废除。”

　　荀攸之前一直静静听着，刘备说到这儿，他实在有些忍耐不住：“大王，此事若是操切，恐怕天下愈发汹汹。虽然天下已经实际上落入各诸侯之手，就算大家不支持也不会如何，大不了依然政令不出雒阳。可臣怕后世史笔，会揣测大王这是在给陛下添乱子、逼着贼臣跳出来反对陛下啊。”

　　荀攸这话也是够敢说的，已经等于是挑明了说：咱都知道按照伯雅如今“联袁绍”的姿态，这是在压制曹操、袁术，而曹操是拥刘协的，刘协要是真有什么名义上就压制地方的新政令，恐怕到时候袁术会第一个跳出来找借口把皇帝干掉，而后人会以为“刘备你之所以搞这些改革，目的就是逼得袁术坐不住，引诱袁术把皇帝干掉”。

　　荀攸已经看得非常远，把这些都看得明明白白了，聪明人心里都清楚，目前刘备袁绍这个互动姿态，那就是在捧袁术嘛。

　　所以这种质疑刘备也不好亲自回答，他来回应就有些尴尬了，幸好李素一下子接过话头：

　　“公达多虑了，大王说过，咱是奏请陛下‘逐步’废除，关键在这个逐步，也就是要徐徐图之。咱也知道，那些已经封出去的州牧是不会乖乖封还的，为免矫枉过正，造成更大的混乱，所以要分两步走：

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　　也就是从明年开始，建议陛下不再册封新的州牧，而已经册封下去的州牧制度维持不变。如果要封新的地方长官，再寻找新的名义，当然，我们也不是开历史倒车，直接退回到只有监察之权的刺史——因为朝廷政令事实上不出雒阳，刺史刺了内幕也无处上报，上报了也没人有权处置，还刺什么？”

　　听李素强调了“旧官旧办法、新官新办法”这套双轨制来适应过渡期，荀攸才松了口气，觉得这事儿稳妥靠谱了不少。

　　确实，只要少触动既得利益，让时间去消弭那批特定时期形成的存量“州牧”，那么他们就不会闹事。

　　最坏的情况，无非是老的州牧像土皇帝一样当一辈子州牧，但只要皇帝改革了官制，一旦老州牧天寿将尽，老死了就不能传位给儿子了。

　　虽然州牧理论上也不是世袭的，但实际操作上，只要一个家族割据了几个州，然后老一辈临死前自表自己的儿子当州牧，也是可以做到的。皇帝从制度上废除新州牧后，这种表的工夫也不能做了。

　　此法对国家的好处，可比“推恩令”，虽然要一代人的时间来见效，但提出者肯定是有其历史功绩，也会被大汉朝记恩的，无论谁最后掌权，都有利于国家的统一，也有利于未来新政权的稳定、阻碍新割据的出现。

　　荀攸想了想，追问道：“重废州牧，又不回到刺史，那该劝陛下如何改制？”

　　李素答道：“我认为，未来可以先酌情，根据一个州是否是边防州，来把地方长官的设置，分成两类情况，有防务需求的，多设地方长官，没有边防需求的，少设一类地方长官——

　　这也不是我新想出来的，早在章、和二帝时，朝廷给幽、并、凉三州士人加倍人口名额的孝廉等察举名额，以抚慰其为大汉朝承担的北方游牧边防负担，便是这种‘优惠边州’思想的起源，我不过是顺着当时大将军窦宪及班固启奏施行的旧法的一种延伸。”

　　李素先说了一下他构想的立法法理依据，没办法，汉朝人改革还是要托古的，哪怕你是施行新法，也不能完全没有历史依据，总得先找来古人多多少少也干过的理论依据。

　　就像李素搞经济税制改革，就说他做的事儿有几成是桑弘羊干过的，地方官制改革就说是窦宪、班固做过的。未来要是改革人才选拔制度，也得说是对察举制的继承。

　　说完了托名的依据，李素再说具体设想：“废除州牧之后，刺史可以改个名字，依然行一州监察之权。除了监察之外，还可以给予独力的司法监督权力，如决断一州内各郡不服的冤狱，上报到州官处处断。

　　而一州的防务，如果是要防备诸胡或者西南夷的，可以交由另一位武职主官管理，如果是腹心之州没有对胡人的防务需求，就可以不设这个军事主官。

　　而一州的民政、财税，则再挑一位文职主官管理。民政财税官是无论边州内地州都要设的。这样一来，内地州没有统掌一州兵权的高级将领，则不易形成割据，这些州的郡国兵也好，维持地方的卫戍也好，都由各郡太守继续掌握，郡有防而州无防，不给一个人统合一州兵力的权柄。”

　　民政财政一个人，军事防务治安一个人，还不一定常设，监察司法一个人，州级权力分到两三个人手中，比州牧就好控制多了。

　　荀攸听了，也忍不住眼前一亮，觉得有点意思。

　　汉朝之所以分近百个郡，原本不在郡上面设独揽一州的高官，图的就是“每个郡的实力，相比于整个汉朝而言太弱了，所以不可能造反成功”，这才要“实郡而虚州”，州牧只是没办法的权宜之计，为了讨贼，因为黄巾贼势力范围太大，远不是几个郡的兵力可以自行自卫的。

　　而“实郡虚州”的思想，其实后续被华夏政权继承了近两千年，一直没变，到明清都是“实府/市虚省”，对统一稳定确实有好处。

　　荀攸捋了捋胡子，问道：“三使的名字想好了么？”

　　李素：“这岂敢自专？随便想过几个，还要请大王斧正、陛下定夺。比如监察司法长官可以继续叫刺史，也可以叫观察使，或者另想。

　　军务治安官就叫防御使或者团练使——要打胡人的边州还是叫防御使好些，内地州如果民风彪悍民乱较多，可以临时设团练使。至于财政官，就叫布政使如何？”

　　“名义而已，到时候就按观察使、防御使、布政使三使向陛下奏请便是。”刘备果断阻止了他们在名字上的纠结，掐断了无意义的讨论。

　　荀攸也觉得挺妥当，顺水推舟认了。不过他随后想到了实际操作层面，不无忧虑地说：“可是，如今大王就只有雍、益二州，如今伯雅去当益州牧，自然是放心的，将来肯定是要在伯雅离开益州之前，把益州的地方长官拆分为三使了。

　　可益州虽然是南方非军事州，自章、和起没有边防州待遇，可如今咱屡次挤压哀牢夷，还从掸国攻占土地、还寻来了林邑稻、长绒棉等物，未来定然是要继续发展西南夷贸易的。

　　所以，益州划为非军事州，之让它对外供给钱粮，则对西南夷之战和防御难以统筹。若是把益州整个划为军事州，将来以一个七百万汉人人口的州的军务，悉数委于外人，也不放心。若是让前将军之类的帅才屈居一隅，也浪费人才，不可不慎啊。”

　　刘备听了也点点头，转向李素：“伯雅，这事儿你回去成都之后，也该想想，在划分州牧职权分授三使的过程中，看看如何规避。”

　　李素想了想，诚恳说道：“目前益州确实太大了，益州之地的划分，很多都是先汉武帝初年时所设，此后逐渐变大，也为拆分。南中各郡，都是武帝对西南夷用兵，灭夜郎王、滇王后新设的郡。

　　从武帝至今，又有近三百年了，如今南中人口汉人都有一两百万，黑白夷之数还在汉人之上。不如因时制宜，到时候表奏陛下，拆分益州为益州与滇州。依然以巴、蜀之地为益州，南中各郡为滇州。

　　如此，益州彻底位于腹心富饶之地，只要对外缴税纳粮、支持其他各州，不用设置防御使，也不用担心拆分之后的巴蜀五百余万人口的征兵潜力，被一个单独的防御使掌握。滇州设置防御使，只能掌握滇州的二百多万人的战争潜力。”

　　刘备想了想，拍了拍李素的肩膀：“那就辛苦伯雅了，你回去之后，好生整顿准备，你就是最后一任益州牧了，明年你回来之前，要把益州牧的权限拆分到五个人手上：益州二使、滇州三使。具体怎么分，你回去慢慢想，有了人选建议，随时私下里先写信给孤看看合不合适。”


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